منابع طبیعی و نظام فدرالی در افغانستان

این روزها که تنور گفت‌وگوهای صلح بیش‌تر از هر زمانی داغ است و لحظه به لحظه به نشست مهم و سرنوشت‌ساز «استانبول» نزدیک می‌شویم، بحث فدرالی شدن افغانستان هم در حال تبدیل شدن به یک گفتمان عمومی است. چهره‌های سرشناس حکومتی از این نوع نظام سخن می‌زنند و قلم به دستان مشهور یادداشت‌های بلند پیرامون این نظام می‌نویسند که می‌توان گفت؛ این روزها افکار عمومی در کنار مشغله‌های دیگر، درگیر این نوع نظام سیاسی شده است. گذشته از تمام حرف و حدیث‌ها پیرامون نظام فدرالی، بررسی توزیع و گسترش منابع طبیعی در افغانستان به عنوان یک سرمایه عظیم ملی زیر سایه نظام فدرالی ضروری است. با فرض این‌که نظام سیاسی آینده افغانستان فدرالی شود، فرایند استخراج، صادرات و معدن‌کاری در ایالت‌های مختلف چه می‌شود؟ بر سر ایالت‌های فقیر از منابع طبیعی چه خواهد آمد؟ درآمد حاصل از منابع طبیعی چگونه بین ایالت‌ها تقسیم می‌شود؟ آیا فدرالی شدن افغانستان تنور منازعات بر سر منابع طبیعی را داغ‌تر خواهد کرد؟

به دلیل اهمیت زیاد منابع طبیعی و نقش برجسته آن در اقتصاد ملی و بین‌المللی، درآمد از منابع طبیعی به عنوان درآمد جداگانه حساب می‌شود. در اکثر کشورها که دارای منابع غنی طبیعی‌اند، مانند نفت و گاز، زغال سنگ، طلا، الماس، نقره، مس و دیگر عناصر طبیعی، درآمد این بخش توسط حکومت مرکزی جمع‌آوری می‌شود. کانادا، ایتالیا، ایالات متحده امریکا (در شماری از ایالات‌)، هند، پاکستان، عراق، مالیزیا و…، هرکدام طبق روش‌ها، قوانین و فرمول‌های مختلف، بخشی از این درآمدها را طبق برنامه‌های منظم به ایالات و ولایات دوباره توزیع می‌کنند. تقسیم مجدد درآمدها به مناطق مختلف براساس شاخص‌های متفاوت و مختلف صورت می‌گیرد. شاخص‌هایی از قبیل جمعیت، ویژه‌گی‌های جغرافیایی، میزان فقر و بیکاری و سطح عایدات و انکشاف آن ایالت مبنای تقسیم درآمد از سوی دولت‌های فدرالی است. البته بخشی از این درآمد برای همان ایالت تولید کننده و یا استخراج کننده در نظر گرفته می‌شود که در جریان استخراج معادن از لحاظ اقتصادی – اجتماعی و محیط زیستی آسیب‌های بیش‌تر نبیند.

خوشبختانه افغانستان دارای منابع سرشار منرالی است که تقریباً در همه ولایات این کشور گسترش یافته است. این کشور دارای ذخایر بزرگ سنگ‌های معدنی حاوی رگه‌های آهن، طلا، مس، منرال‌های خاکی کمیاب و منابع هایدروکاربنی در سطح جهان است. پراکنده‌گی منابع منرالی در افغانستان از جهتی با ارزش و سودمند است؛ اما از جهتی هم مشکل‌زا و خطرآفرین است. با فرض این‌که افغانستان دارای یک نظام سیاسی فدرالی شود، منابع منرالی به صورت خودکار در ایالت‌های مختلف تقسیم می‌شود. از این نگاه، خوب است که ایالت‌های مختلف دارای منابع طبیعی مستقل می‌شود؛ اما دو چالش عمده فراروی این مسأله وجود دارد: در بعضی ولایات و مناطق، معادن بسیار ارزشمندی وجود دارد که در ولایات دیگر وجود ندارد. مثلاً، در قسمت شمال افغانستان معادن بزرگ هایدروکاربنی موجود است که ارزش آن به میلیاردها دالر می‌رسد. هم‌چنان، در مناطق مرکزی کشور تنها معادن آهن موجود است. همین‌طور قسمت‌های جنوب و جنوب‌غربی کشور سرشار از منرال‌های خاکی کمیاب و فلزات اساسی است. در صورت رسیدن افغانستان به ثبات سیاسی، منابع منرالی در ولایات مختلف باعث به حرکت افتادن ماشین انکشاف و پایداری اقتصاد می‌شود؛ اما زیر سایه یک افغانستان فدرال، امکان این که ایالت‌های فقیر از این منابع نیز بهره‌مند شوند، خیلی کم است. از سوی دیگر، منازعات و خشونت‌ها ناشی از نبود یک دولت متمرکز در کشوری است که چهار دهه جنگ و خشونت را سپری کرده است. با توجه به مدل فدرالی شدن افغانستان براساس نژاد و زبان، دور از انتظار نیست که منابع طبیعی جنگ‌های داخلی – نژادی را شعله‌ور سازد. تجربه نشان می‌دهد که در بسیاری از کشورها توزیع مجدد درآمد منابع طبیعی، به خاطر نبود سازوکار منظم و عادلانه و گاهی فساد گسترده در این بخش، مشکل‌زا بوده و بحران‌های زیادی را به وجود آورده است.

برای توزیع عادلانه و کارآیی درآمد منابع طبیعی چه باید کرد؟

۱- تقسیم درآمد منابع طبیعی باید هدفمند باشد و این اهداف توسط یک قانون و فرمول مشخص از سوی دولت مرکزی طوری تنظیم شود که دربرگیرنده تمام ابعاد این سکتور مانند جبران آسیب از فعالیت‌های استخراجی، چگونه‌گی تقسیم منافع با مناطق تولید کننده باشد و از درگیری‌ها پیش‌گیری کند.

۲- قوانین حاکم بر توزیع درآمد منابع، باید منعکس کننده اهداف تعریف شده باشد. به طور نمونه، اگر یکی از اهداف کاهش فقر باشد، باید شاخص فقر به طور صریح در فرمول معرفی شود.

۳- انتقال گسترده و پیش‌بینی ناشده درآمد منابع طبیعی، می‌تواند اقتصاد ملی و محلی را بی‌ثبات سازد. بنابراین، حکومت مرکزی باید از پروژه‌های غیرضروری پرهیز و برای مقابله با هر نوع رکود اقتصادی احتمالی یا نوسات درآمد منابع با سازوکارهای مناسب برنامه‌ریزی کند.

۴- اجماع در چگونه‌گی تقسیم درآمد برای ثبات سیاسی و دسترسی و تحقق اهداف حکومت. در افغانستان که اختلاف سیاسی و تنوع قومی (لسانی، فرهنگی، جغرافیایی و مذهبی) زیاد است، اجماع بسیار ضروری است. اگر طرف‌های ذی‌نفع در فرمول اختلاف نظر داشته باشند، ممکن است مشروعیت حکومت زیر سوال قرار گیرد و منجر به درگیری‌های بزرگ‌تر شود.

۵- شفافیت و نظارت مستقل بر تقسیم درآمد برای اعتمادسازی میان حکومت مرکزی و حکومت‌های محلی، شفافیت، نظارت و حساب‌رسی‌های مستقل در همه تقسیمات درآمد منابع طبیعی، یک امر اجتناب‌ناپذیر است و همه جزئیات آن باید در دسترس عموم قرار گیرد.

با توجه به این واقعیت که در اکثر کشورهایی که دارای نظام فدرالی‌اند، همه واحدهای فدرال، دارای ویژه‌گی‌های اقتصادی و منابع طبیعی یکسانی نیستند؛ در چنین وضعیتی، فدرالیسم مالی یکی از ابزارهای بنیادین است که هم این همه تنوع در بافت جامعه را پاسخ مناسب می‌دهد و هم با تنظیم درست درآمدها و توزیع عادلانه آن، نیازهای هر ایالت را برآورده می‌سازد و از درآمدهای اضافی آنان برای انکشاف متوازن و سراسری و توسعه پایدار در هر گوشه و کنار کشور با برنامه‌های هدفمند استفاده می‌کند.