ضرورت اصلاحات در شورای امنیت سازمان ملل و چالش‌های فراراه آن
✍️فرهاد فرهان
به دنبال ناکامی جامعه ملل در امر جلوگیری از جنگ جهانی دوم و ابعاد گسترده فجایع انسانی و خسارات مالی این جنگ، سازمان ملل متحد به هدف حفظ صلح و امنیت بین‌الملل، جلوگیری از تکرار همچو رویدادهای خونین در آینده و امن‌کردن جهان، از سوی کشورهای پیروز جنگ جهانی دوم، پس از تلاش‌های زیاد دیپلماتیک سرانجام در ۲۴ اکتوبر ۱۹۴۵ در کنفرانس سان‌فرانسیسکو ایجاد و عملاً جاگزین جامعه ملل شد. براساس منشور سازمان ملل متحد، در کنار توسعه روابط دوستانه میان ملت‌ها، همکاری در حل و فصل مسایل بین‌المللی و ایجاد مركزی برای هماهنگ كردن اقدامات ملت‌ها، مهم‌ترین و اصلی‌ترین هدف سازمان ملل متحد عبارت از حفظ صلح و امنیت بین‌المللی است. منشور سازمان ملل متحد، پاسداری از صلح و امنیت بین‌الملل را که در واقع فلسفه وجودی این سازمان بزرگ جهانی را تشکیل می‌دهد، به شورای امنیت که مهم‌ترین و مقتدرترین ارگان سازمان ملل متحد است، واگذار کرده است.
شورای امنیت سازمان ملل متحد از پنج عضو دایمی که قدرت‌های بزرگ جهان هستند (امریکا، چین، روسیه، انگلستان و فرانسه) و ده عضو غیردایمی که با رای مجمع عمومی سازمان ملل برای دوره دو ساله انتخاب می‌شوند، تشکیل شده است. اعضای دایمی شورای امنیت سازمان ملل از امتیاز ویژه که آن را «حق وتو» می‌گویند برخوردارند و با توجه به وظایف و اختیارات مهم شورای امنیت، می‌توان آن را قوه اجرایی سازمان ملل نامید. اما عملکرد این شورا در فرایند حل‌وفصل بحران‌های بین‌المللی و حفظ صلح و امنیت جهانی، چندان مطلوب نبوده است. اعضای این شورا بیش‌تر در راستای منافع خود عمل کرده‌اند تا پاسداری و نگهداری از صلح و امنیت بین‌الملل.
اگرعملکرد شورای امنیت سازمان ملل متحد و به‌ویژه اعضای دایمی آن را در مواجهه با بحران یوگسلاوی سابق، نسل‌کشی در رواندا، جنگ‌های داخلی بی‌شمار در قاره افریقا، بحران اوکراین، بحران‌های خاور میانه و جنگ افغانستان بررسی کنیم، به این نتیجه می‌رسیم که شورای امنیت چندان خوش ندرخشیده و اعتبار و پرستیژ آن زیر سوال رفته است. اگر امروز جهان ناامن، آشفته و بی‌ثبات به نظر می‌رسد، و نظم بین‌المللی به‌طور فزاینده متزلزل شده است، برمی‌گردد به ناکارایی و عملکرد نامطلوب شورای امنیت سازمان ملل متحد که نتوانسته در انجام وظایف و ماموریت‌های خود که در راس آن حفظ صلح و امنیت بین‌الملل است، درست عمل کند.
اعضای دایمی شورای امنیت سازمان ملل که از امتیاز ویژه «حق وتو» برخوردارند، در بیش‌تر موارد از این حق سوءاستفاده کرده و از آن علیه یکدیگر و حتا علیه صلح و امنیت بین‌الملل کار گرفته‌اند. نمونه‌های بارز و تازه آن وتوی قطعنامه‌های شورای امنیت سازمان ملل متحد در مورد جنگ اوکراین از سوی روسیه و وتوی قطعنامه‌های شورای امنیت سازمان ملل متحد برای برقراری آتش‌بس در نوار غزه از سوی امریکاست. با توجه به عملکرد شورای امنیت سازمان ملل متحد، این شورا به جز در موارد معدودی در بسیاری از موارد در نگهداری از صلح و امنیت جهانی ناکام بوده و کارایی چندان مفیدی نداشته است.
ناکارایی و ناکامی این شورا برمی‌گردد به ضعف ساختاری و وجود تقابل‌ها و رقابت‌ها بین اعضای دایمی این شورا. از آن‌جا که ساختار کنونی شورای امنیت سازمان ملل متحد براساس برایند جنگ جهانی دوم شکل گرفته است، با توجه به تغییر معادلات جهانی و دگرگونی‌ای که در عرصه بین‌الملل بعد از جنگ جهانی دوم رخ داده است، شورای امنیت سازمان ملل متحد با ساختار فعلی پاسخ‌گوی نیازهای جهان امروز نیست.
همچنان وجود تقابل‌ها و اختلاف‌ها بین اعضای دایمی شورای امنیت سازمان ملل متحد که از دیر باز وجود دارد و شروع آن برمی‌گردد به آغاز جنگ سرد، کارایی این شورا را شدیداً ضعیف کرده است. این تقابل‌ها و اختلاف‌ها بین اعضای دایمی شورای امنیت سازمان ملل در اکثر موارد باعث استفاده بی‌رویه و بی‌قاعده از حق وتو و عدم اجماع آن‌ها در حل‌وفصل بحران‌های بین‌المللی شده است.
بنابراین، اصلاحات و تغییرات در ساختار کنونی شورای امنیت سازمان ملل متحد برای کسب کارایی امر اجتناب‌ناپذیر است. در غیر آن، ادامه ناکارایی شورای امنیت سازمان ملل متحد، مشروعیت و اعتبار این سازمان را در افکار عمومی جهان به صورت کامل از بین خواهد برد. در این صورت، سازمان ملل متحد با سرنوشت جامعه ملل مواجه خواهد شد و ناکامی سازمان ملل برای بشر فاجعه غیرقابل تصور و جبران‌ناپذیر در پی خواهد داشت. روی این دلیل، اصلاحات و تغییرات در شورای امنیت سازمان ملل متحد امر ضروری و مهم است.
هرچند بحث‌ها و تلاش‌ها برای رفرم در شورای امنیت سازمان ملل متحد از مدت‌ها قبل آغاز شده و طرح‌ها و پیشنهاد‌های زیادی هم در این راستا پیش‌کش شده است، اما متاسفانه این طرح‌ها و تلاش‌ها بنابر دلایلی که در ادامه به آن خواهم پرداخت، تا حالا کاری به جایی نبرده و فاقد نتیجه بوده است. مهم‌ترین و جدی‌ترین این طرح‌ها عبارت از طرح گروه چهار، طرح اتحاد اجماع، طرح اتحادیه افریقا و طرح کوفی عنان، دبیر کل سابق سازمان ملل متحد، است.
طرح گروه چهار: این گروه که متشکل از آلمان، برازیل، هند و جاپان است، خواستار اضافه‌شدن ده عضو جدید در شورای امنیت سازمان ملل متحد است. براساس طرح گروه چهار، شش عضو جدید گروه چهار و دو کشور از قاره افریقا به اعضای دایمی و چهار عضو جدید به اعضای غیردایمی شورای امنیت سازمان ملل متحد اضافه شوند.
طرح اتحاد اجماع: این گروه در تقابل با گروه چهار شکل گرفت. اعضای آن عبارت از ایتالیا، پاکستان، مکزیک، آرژانتین، اسپانیا و کلمبیا است که از رقبا و مخالفان اعضای گروه چهار به‌شمار می‌روند. این گروه مخالف افزایش اعضای دایمی و تنها خواستار افزایش اعضای غیردایمی است.
طرح اتحادیه افریقا: این طرح هم در راستای توسعه اعضای شورای امنیت سازمان ملل متحد است که براساس آن، اتحادیه افریقا خواهان افزودن یازده عضو جدید به شورای امنیت سازمان ملل است. براساس این طرح، باید شش عضو دایمی یعنی دو عضو از آسیا، دو عضو از اتحادیه افریقا، یک عضو از اروپای غربی و یک عضو از امریکای لاتین به اعضای دایمی شورای امنیت اضافه شوند. همچنین، پنج عضو جدید، یعنی دو عضو از افریقا، یک عضو از آسیا، یک عضو از امریکای لاتین و یک عضو از اروپای شرقی باید به اعضای غیردایمی اضافه شوند.
طرح کوفی عنان: در سال ۲۰۰۵ کشورهای قدرت‌مند جهان خواستار اصلاح فوری شورای امنیت سازمان ملل متحد شدند. در همین راستا، کوفی عنان، دبیر کل آن وقت سازمان ملل متحد، طرحی را برای تغییر ساختار شورای امنیت سازمان ملل متحد ارایه کرد که برمبنای آن، شمار اعضای شورای امنیت سازمان ملل متحد باید به ۲۴ عضو افزایش یابد. طوری که شش عضو جدید در اعضای دایمی و سه عضو جدید در اعضای غیردایمی اضافه شوند.
اما تا حالا تمام این طرح‌ها و تلاش‌ها برای رفرم و اصلاحات شورای امنیت سازمان ملل متحد نتیجه نداشته است. از جمله عوامل مهمی که باعث شکست این تلاش‌ها و طرح‌ها شده، می‌توان به مخالفت برخی از اعضای سازمان ملل متحد با توسعه شورای امنیت و مخالفت برخی از اعضای دایمی شورای امنیت به اضافه شدن رقیب‌ها و همپیمانان رقیب‌هایشان اشاره کرد. مثلاً چین مخالف اضافه شدن هند به اعضای دایمی است. به همین دلیل، باری از طرح گروه اتحاد اجماع اعلام حمایت کرده بود.
همین گونه، برخی از کشورهای عضو سازمان ملل متحد نیز مخالف ورود رقیب‌هایشان به اعضای دایمی هستند. به‌گونه مثال، ایتالیا، اسپانیا و لهستان مخالف اضافه‌شدن آلمان، پاکستان مخالف اضافه‌شدن هند و برخی از کشورهای امریکای لاتین مانند مکزیک، آرژانتین و کلمبیا مخالف اضافه شدن برازیل به اعضای دایمی شورای امنیت سازمان ملل متحد هستند. روی همین دلیل، گروه اتحاد اجماع را شکل دادند تا مانع ورود اعضای گروه چهار به شورای امنیت سازمان ملل متحد شوند.
همچنان، برخی از اعضای دایمی شورای امنیت سازمان ملل متحد مخالف اضافه شدن همپیمانان رقیب‌هایشان به‌عنوان اعضای دایمی شورای امنیت هستند. به‌گونه مثال، روسیه و چین مخالف اضافه شدن جاپان و آلمان به‌عنوان اعضای دایمی شورای امنیت سازمان ملل متحد هستند. آنان فکر می‌کنند که این دو کشور هیچ موضوع جدیدی را در بحث‌های شورای امنیت سازمان ملل به ارمغان نمی‌آورند و مانند دیگر کشورهای غربی از فرمان امریکا اطاعت می‌کنند.
با توجه به موارد فوق، آوردن اصلاحات در شورای امنیت سازمان ملل متحد کار سخت و دشوار است، اما ناممکن نیست. من فکر می‌کنم که اگر طرح‌ها و پیشنهاد‌های ملایم‌تر و نرم‌تری برای اصلاح ساختار شورای امنیت سازمان ملل متحد ارایه شود، مخالفت‌ها کاهش پیدا می‌کند و شکل‌گیری اجماع آسان می‌شود. به‌گونه مثال، به‌جای افزایش اعضای دایمی، شش کشور با حق وتو به شکل دموکراتیک (با آرای مجمع عمومی) به تناسب جمعیت قاره‌ها، با در نظر داشت توانایی و شایسته‌گی، از بین قدرت‌های نو‌ظهور و بازی‌گران مهم در عرصه بین‌الملل، به صورت دوره‌ای (سه سال یک بار) در ترکیب شورای امنیت سازمان ملل متحد اضافه شود.
همچنان به جای حذف حق وتو، محدودیت‌ها در راستای استفاده از حق وتو پیشنهاد شود. به‌طور نمونه، اگر اعضای شورای امنیت سازمان ملل متحد در مورد بحرانی که صلح و امنیت جهانی را با مخاطره مواجه می‌کند، به دلیل مخالفت و استفاده از حق وتو توسط یک یا چند عضو دایمی شورای امنیت تصمیم گرفته نمی‌توانند و به اجماع نمی‌رسند، باید آن قطعنامه به مجمع عمومی سازمان ملل متحد ارجاع شود. در صورت تصویب قطعنامه از سوی مجمع عمومی سازمان ملل، باید جنبه الزامی به خود بگیرد و اعضای دایمی حق وتوی آن را نداشته باشند.